Современную Россию называют по-разному. Но среди этих определений отсутствует «страна равных возможностей» — для граждан, их сообществ и целых регионов. О том, как разомкнуть тиски неравенства и связать благополучные территории с депрессивными, размышляет заведующий Центром стратегического анализа и планирования Института экономики и организации промышленного производства СО РАН доктор экономических наук Вячеслав Евгеньевич Селивёрстов.
— На самом деле, лицо России — это не только огромные пространства, но и бросающаяся в глаза диспропорция в их развитии. Мы видим, с одной стороны, беспрецедентное усиление центральной и северо-западной части России (их доля в ВВП страны увеличилась с 30,3 % в 1990 году до 42,1 % в 2014-м), а также концентрацию экономической активности в региональных столицах (особенно в городах-миллионниках). С другой стороны, огромные сельские и отдаленные территории России теряют население, в них отсутствуют стимулы и перспективы роста, они превратились в пространства глубокой экономической и социальной депрессии. Проблема «процветающие мегаполисы — загнивающая глубинка и периферия» приобрела значимость одной из сильнейших социально-демографических и этических проблем современной России. Добавим к этому резкое неравенство между отдельными субъектами Федерации. Максимальный (в Ненецком автономном округе) и минимальный (Севастополь) показатели валового регионального продукта на душу населения по состоянию на 2015 год различались в 54 раза!
Проблема состоит еще и в том, что в России отсутствует механизм перетока позитивных эффектов развития передовых территорий на смежные — отсталые или депрессивные. На это были большие надежды идеологов «теории поляризованного развития», которую в российской практике некоторое время назад пытались реализовать на основе поддержки лишь «регионов-локомотивов». Реальная и эффективная связность и интегрированность российских субъектов попросту невозможна в условиях колоссальных межрегиональных диспаритетов. Никто не отменял правило, что скорость эскадры определяется самым тихоходным кораблем. Какие бы лозунги о сибирском единстве мы ни провозглашали, ни о какой связности и интеграции, например Красноярского края и Республики Тыва, пока говорить не приходится. А в целом специфика России заключается не в самом факте наличия межрегиональных неравенств (это свойственно многим странам мира), а в том, что, во-первых, они являются чрезмерными, нехарактерными для высокоразвитых государств, и, во-вторых, в отсутствии сильной, последовательной политики по их преодолению, в неготовности правящей элиты признать это приоритетной стратегической задачей.
— Но ведь руководство страны осознает это, принимает меры по выравниванию диспропорций. Не так давно, в январе 2017 года, глава государства утвердил «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Значит, вектор меняется?
— Как говорил Сократ, не важно, какие в стране законы, а важно, как они исполняются. И риторика, и многочисленные стратегии, программы, концепции — это еще не управленческие решения, которые должны быть в достаточной степени радикальными и непривычными. Составляя предложения по реализации указанного документа, мы с коллегами по институту предлагали в числе прочего и то, о чем до последнего времени не решались говорить прямо.
— Можно ли конкретизировать?
— Конечно. Прежде всего, именно пространственный подход должен стать приоритетным во всей системе государственного управления, отражаться в основных документах стратегического планирования, в комплексе региональных и корпоративных политик. Это, по-видимому, потребует формирования на федеральном уровне новой регулирующей структуры. Например, возможно воссоздание Министерства регионального развития РФ с широкими полномочиями или же учреждение Национального совета пространственного развития России как межведомственной организации с собственным бюджетом, находящейся под непосредственным руководством президента страны. Одновременно для преодоления моноцентричности и «зацентрализованности» России целесообразен перенос ряда столичных функций (финансовых, культурных, научных, инновационных, спортивных и других) в крупные региональные центры, в том числе и востока страны.
— Например, если федеральные власти де-факто признают Новосибирск научной столицей России, то есть смысл переместить сюда Минобрнауки?
— А почему бы и нет? Ведь современный документооборот становится безбумажным, деловое общение — удаленным. Далее по списку: «имиджевые» проекты (универсиада, саммит АТЭС и т.д.) и политизированные решения поддержки отдельных территорий и субъектов Федерации (Крым, Северный Кавказ) следует заменить на селекцию, поддержку и реализацию серьезных программ и проектов, формирующих новую экономику регионов, прежде всего инновационную (в том числе сырьевого сегмента). Приоритет должны получить эффективные региональные программы реиндустриализации — подобные той, что стартовала в Новосибирской области. Кстати, многие флагманские проекты этой программы имеют четкую межрегиональную направленность. Ведь решающее значение в укреплении интеграционных процессов российских регионов будут иметь реальные интеграционные бизнес-проекты (инфраструктурные, инвестиционные, инновационные) и программы социальной и культурной интеграции.
Наибольшую значимость (особенно на обширных пространствах востока России), конечно, имеют проекты формирования новой транспортной инфраструктуры (в том числе новые транспортные коридоры), составляющие материальный каркас усиления связанности российского экономического и культурного пространства. Возникают новые интересные формы инновационной интеграции (например, Ассоциация инновационных регионов России или «Сибирская биотехнологическая инициатива», объединяющая производства и стартапы ряда регионов). Примером конкретного межрегионального начинания, которое развивается в настоящее время с экономическим сопровождением Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, является проект «Организация в Сибири промышленного кластера по производству литиевых продуктов из гидроминерального сырья».
В целом же в России необходимо осуществить постепенный переход от модели «конкурентного федерализма» к модели «федерализма сотрудничества». Гипертрофированная сегодня конкуренция регионов за федеральные ресурсы и за внимание центральной власти существенно ослабляет возможности реализации межрегиональных проектов и стратегических инициатив. Преодолеть это можно единственным путем — реформой межбюджетных отношений, ощутимым увеличением доли регионального и особенно муниципального уровня в бюджетных доходах. Очень важно также обеспечить переход на модель уплаты налогов за производственную деятельность по месту ее фактического (!) осуществления. Это потребует также решения проблем участия компаний и физических лиц в офшорах, совершенствования системы экспортных пошлин и пропорций их распределения в федеральный и региональный бюджеты, внутрикорпоративных трансфертных цен.
— Представим, что бюджетный маневр совершен и регионы получили значительные средства. Какими вы видите приоритеты в их распределении?
— Приоритет приоритетов: не только региональное, но межрегиональное планирование инвестиций. Необходимо сформировать систему мезорегиональных агентств (корпораций) экономического развития. По этому пути пошла ассоциация «Сибирское соглашение», но масштабная деятельность в этом формате потребует обновления нормативно-законодательной базы для осуществления межсубъектных инвестиций. Это очень важное направление: как уже сказано, «сквозные» проекты работают на связанность и сотрудничество территорий, на изменение атмосферы взаимоотношений между ними с конкурентной на кооперационную.
— Но для всего этого требуются кадры, хорошо подготовленные и мотивированные. Однако типичный талантливый выпускник из сибирской глубинки стремится в физматшколу при НГУ, затем поступает в этот либо столичный университет, чтобы начать карьеру в Москве или Санкт-Петербурге с прицелом на работу за рубежом. Откуда тогда будем брать высококлассных специалистов для Сибири?
— Это очень больной и важный вопрос — о ресурсах и инструментах формирования точек притяжения для образованной молодежи в периферийных регионах. Прежде всего, требуется обеспечить разработку и реализацию единых социальных стандартов, минимальный уровень которых по всей территории страны должен поддерживаться федеральным бюджетом. Такая мера, разумеется, не обеспечит в одночасье одинакового качества детских садов, школ, больниц и прочего, но будет работать на выполнение этой задачи. В идеале для всей России должен быть утвержден единый или хотя бы «рамочный» стандарт качества жизни населения — это одна из важнейших мер по укреплению связанности субъектов Федерации, в том числе социальной и морально-психологической. В таких условиях, как сказано у братьев Стругацких, «никто не уйдет обиженным».
Более целенаправленным образом пространственную поляризацию интеллектуальных ресурсов уменьшат меры по наращиванию научной и инновационной активности в регионах, особенно — включаемые в стратегии и программы федерального уровня. В частности, большой экономический, социальный и репутационный эффект для Сибири и России в целом может дать формирование Сибирского наукополиса с центром в новосибирском Академгородке: этот мегапроект получил одобрение президента России во время его февральского визита в наш город.
— Но насколько подобные проекты реалистичны для самых удаленных регионов: например, Бурятии, Тывы, Забайкальского и Хабаровского краев?
— Для таких территорий требуется комплекс особо неотложных и решительных мер, чтобы приостановить процесс обезлюдения и деградации их экономической активности, создать в этих районах социальную базу для саморазвития и извлечения экономических выгод от приграничного положения. Кстати, «окраинность» и удаленность отдельных регионов не являются синонимом их экономической отсталости, особенно если иметь в виду приграничные территории. В Европе, например, они зачастую являются эпицентром экономического роста и опорой международных взаимодействий.
Возникает резонный вопрос — а с чего же начать для укрепления российского экономического пространства и повышения связанности, интегрированности территорий страны? Для меня ответ очевиден: эти проблемы на государственном уровне должны быть отнесены к числу приоритетных и являться важнейшими направлениями реализации соответствующих государственных политик (региональной, инвестиционной, социальной, инфраструктурной, инновационной). Здесь мы возлагали большие надежды на Стратегию пространственного развития Российской Федерации до 2030 года, однако научная экспертиза ее концепции и структуры, которая была проведена в ИЭОПП СО РАН, надежд пока не оправдала. В этих документах четко видно игнорирование новых трендов, вызовов и угроз, возникающих на российском пространстве; доминирование задачи «освоения средств» только через развитие городских агломераций — при забвении задач обеспечения социальной справедливости и поддержки человеческого потенциала, экологической безопасности ведения бизнеса, комфортности проживания населения на конкретных территориях и так далее.
В целом следует принимать во внимание мировую тенденцию: несмотря на рост мегаполисов, в большинстве высокоразвитых государств проявляется тенденция возвращения людей в малые города, которые стали оказывать сильное влияние на устойчивое развитие этих стран. Применительно к России укрепление на ее демографической карте позиций малых городов и сёл должно сохранить опорную сеть поселений на огромной территории Федерации. Вспомним, что картину связанности или, напротив, разомкнутости территорий хорошо демонстрирует ночная съемка из космоса: в первом случае мы видим между сверкающими огнями городов много ярких ниточек, во втором — огромные черные пустоты. Пока что восток России выглядит именно так.
Общий вывод: стержневой идеей государственной политики пространственного развития России должно стать осознание факта, что самая большая в мире территория — не бремя, но колоссальное конкурентное преимущество. Оно должно особенно проявиться в долгосрочной перспективе, но сегодня важно не допустить «сжатия» экономического пространства России и обезлюдения ее территорий, дальнейшей эрозии связей между ними. Ведь для восполнения таких потерь в будущем потребуются несоизмеримо большие средства и усилия, чем на «удержание» этих территорий сегодня. Нельзя забывать и геополитический фактор: «на земли без народа придут народы без земли». Поэтому «удержание» и развитие российского пространства (в первую очередь сибирского и дальневосточного) как единого, связанного и гармоничного, должно стать важнейшим национальным императивом и приоритетом в принятии стратегических решений.
Беседовал Андрей Соболевский
Фото Юлии Поздняковой, иллюстрация Елены Трухиной
